Participatie voor iedereen?

De komende Omgevingswet past in het totaalbeeld van meer participatie vanuit de maatschappij bij beleidsontwikkelingen en ruimtelijke ordening. Het actief betrekken van burgers is van groot belang in de tegenwoordige samenleving. Minder regels en meer gezond verstand is het adagium.

Bij het betrekken van die burgers treedt een aantal zaken op.

De Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid schreef in 2012 het rapport “Vertrouwen in Burgers”. Dit rapport gaat in op de verschillende vormen van betrokkenheid van burgers bij de maatschappij. De WRR constateert dat burgerbetrokkenheid steunt op drie pijlers :

1  Aanwezigheid van trekkers: mensen die verbinden tussen groepen burgers onderling en de overheid.

2  Respect: burgers willen serieus genomen worden.

3  Evenwicht: beleidsmakers hebben baat bij een evenwicht tussen loslaten en steunen.

Verder staat in het rapport dat “wie burgers wil betrekken moet denken vanuit hun perspectief. Als daar onvoldoende rekening mee wordt gehouden zullen mensen afhaken.” [1] Die omschakeling zal moeten plaatsvinden in de bestuurskamers van gemeenten maar uiteraard ook binnen het ambtenarenapparaat. Het gezamenlijk opstellen van een Omgevingsvisie, samen met burgers en andere belanghebbenden uit de betrokken gemeente, kan een goede stap zijn om borging in de maatschappij te verkrijgen. In deze situatie wordt de Omgevingsvisie meer dan alleen een ambtelijk stuk en is het draagvlak derhalve veel groter.

Gemeenten nemen nu vaak al formeel mogelijkheden tot burgerparticipatie op in het coalitie akkoord. Democratisch adviesorgaan ProDemos constateert in haar Monitor Burgerparticipatie dat “formele verankering van participatie alleen geen garantie is voor goed werkende burgerparticipatie. Het laat vooral de ambitie van de gemeente zien, en het is één van de aspecten die aan goede burgerparticipatie kunnen bijdragen. “ [2].

Het aanhaken van burgers bij gemeentelijke initiatieven hoeft op zich niet lastig te zijn. Middels sociale media is het tegenwoordig snel en makkelijk om meningen uit de maatschappij op te halen. Dat kan gebeuren middels e-participatie en online voting systemen of een veelvoud aan andere soortgelijke tools. Het voordeel hierbij is de laagdrempeligheid en de snelheid waarmee zaken inzichtelijk te maken zijn. Op deze manier kunnen stellingen worden gedeeld met de maatschappij en kan meteen feedback worden opgehaald. Uiteraard zijn er daarnaast ook de traditionele middelen als ronde tafel discussies, inspreekavonden en kennissessies om input uit de maatschappij op te halen.

Maar… wie doet er mee? En wie niet?

De uitdaging bij dit soort ontwikkelingen ligt erin dat de groep mensen die actief deelneemt aan dergelijke initiatieven niet altijd representatief is voor de gehele maatschappij.

Het betreft vaak betrokken mensen, die een bovengemiddeld opleidingsniveau,  de wil en kennis in huis hebben om actief te participeren. Dat kan zowel participatie in positieve zin zijn (we willen iets beter maken met elkaar) als participatie in negatieve zin (ik wil niet dat dit in mijn buurt komt). Als het gaat om het afbuigen van negatief geachte invloeden van projectplannen op een bepaalde wijk slagen zij er vaak in om dit voor elkaar te krijgen door hun hoge mate van betrokkenheid en de middelen waarover ze beschikken. De armere wijken, met een bevolking die minder hoogopgeleid en mondig is, komen hierdoor soms in de verdrukking. Voor deze tendens wordt de naam Matteüs Effect gebruikt, naar de Bijbel waarin in het evangelie van Matteüs wordt beschreven dat de armen armer worden en de rijken rijker. Het Sociaal Cultureel Planbureau repte erover in haar rapport “Niet Buiten de Burger Rekenen!” uit 2015.

Het gaat hierbij niet alleen over kennis of de wil om hier iets mee te doen. Ook het maatschappelijke netwerk van de betrokkenen kan zwaar wegen. Immers, wie toegang heeft tot beleidsmakers, journalisten, zakenmensen en (technisch) specialisten is in staat om een traject daadwerkelijk te beïnvloeden. Het kunnen beschikken over voldoende geldelijke middelen stelt mensen in staat om, indien noodzakelijk, kennis in te huren. Ook op deze manier ontstaat er derhalve een onderscheid in de maatschappij tussen verschillende groepen in een dergelijk traject.

Hetzelfde geldt voor positieve participatietrajecten uit de maatschappij die een beroep doen op de algemene middelen van een gemeente (of andere instantie). Denk hierbij aan de nieuwe bestemming van een leegstaand pand, waarbij een groep burgers een idee aandraagt en aanspraak maakt op subsidie. Hoeveel van dit soort initiatieven komt autonoom gestuurd uit een sociaal zwakkere wijk versus de plannen van die uit rijkere wijken komen?

Het SCP schrijft hierover: “Kapitaalvormen zijn niet alleen sociaal maar ook ruimtelijk ongelijk verdeeld: er zijn gebieden waar mensen wonen die royaal over deze kapitaalvormen beschikken n gebieden waar mensen wonen met minder kapitaal. Bij dat laatste is te denken aan achterstandswijken in grote steden en krimpgebieden op het platteland. De Omgevingswet is weliswaar niet in het leven geroepen om iets aan deze sociologische wetmatigheid te doen, maar in de uitwerking van de omgevingsvisie dient er volgens ons wel degelijk aandacht te zijn voor het gegeven dat de bevolking in sommige gebieden nu eenmaal weerbaarder is dan in andere. Voorkomen zou moeten worden dat de Omgevingswet aan het Mattheüseffect nog een verdere ruimtelijke dimensie toevoegt. Het ‘eenvoudig beter’ zou niet selectief vooral voor het beter geëquipeerde deel van de bevolking mogen gelden.”  [3]

De Omgevingswet biedt dus aan het mondige deel van de samenleving juist extra mogelijkheden om zaken goed te regelen. Maar wie beschermt onder de paraplu van de Omgevingswet straks het niet-mondige deel van de bevolking? Zijn er straks ook beleidsmakers en omgevingsmanagers die proactief opkomen voor groepen in de samenleving die wel de gevolgen zullen ondervinden van een project maar die niet het vermogen of de middelen hebben om succesvol te participeren?

[1] Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid: “Vertrouwen in Burgers”, 2012. Pagina 8.

[2] ProDemos: “Monitor Burgerparticipatie”, 2014: pagina 7.

[3] Sociaal Cultureel Planbureau: “Niet Buiten de Burger Rekenen”, 2016. Pagina 22.